سه‌شنبه ۷ بهمن ۱۳۹۹ - ۱۲:۲۲

معاون پیشین اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس در گفت‌وگو با قدس:

معافیت‌های مالیاتی غیر هدفمند، توزیع رانت است

مینا افرازه

محمد هادی سبحانیان

گرچه لایحه بودجه ۱۴۰۰ قرار بود متناسب با شرایط اقتصادی و تحریمی کشور به مجلس ارائه شود، اما با این ‌حال به اذعان بسیاری از اقتصاددانان و تحلیلگران از جمله کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس، ایرادهای قبلی کماکان بر جای خود باقی است و همین موضوع احتمال عدم‌دستیابی به اهداف تعیین ‌شده را افزایش می‌دهد.

گرچه لایحه بودجه ۱۴۰۰ قرار بود متناسب با شرایط اقتصادی و تحریمی کشور به مجلس ارائه شود، اما با این ‌حال به اذعان بسیاری از اقتصاددانان و تحلیلگران از جمله کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس، ایرادهای قبلی کماکان بر جای خود باقی است و همین موضوع احتمال عدم‌دستیابی به اهداف تعیین ‌شده را افزایش می‌دهد. یکی از مهم‌ترین راه‌های تأمین درآمدی بودجه، مالیات است که سهم بودجه ۱۴۰۰ از این منبع درآمدی نسبت به سال‌های دیگر با کاهش روبه‌رو بوده و عملاً موضوع عدالت مالیاتی در آن محقق نشده است. در همین رابطه، در گفت‌وگو با سیدمحمدهادی سبحانیان، معاون سابق پژوهش‌های اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس و نیز عضو هیئت‌علمی دانشگاه خوارزمی، به بررسی موضوعاتی همچون ایرادهای بودجه‌نویسی کشور، سهم معافیت‌های مالیاتی در بودجه ۱۴۰۰ و تبعات پولی شدن کسری‌بودجه پرداخته‌ایم.

بسیاری از کارشناسان نسبت به تبعات اقتصادی بودجه سال آینده هشدار داده‌اند و مجلس نیز پیشنهادهایی را برای اصلاح یا دست‌کم کاهش تبعات اقتصادی بودجه ۱۴۰۰ مطرح می‌کند. برخی از این پیشنهادها مسائل زیرساختی همانند مالیات است  اما چرا  تاکنون پیشنهادهای زیرساختی مثل مالیات عملیاتی نشده است؟

در دو، سه سال اخیر و پس از خروج آمریکا از برجام، فشارها و تحریم‌های نفتی تشدید و در پی آن درآمدهای نفتی به ‌شدت کاهش یافت. انتظار بر این بود دولت در حوزه ایجاد فرایندهای جدید مالیاتی فعال‌تر و مؤثرتر عمل کند و براساس هدفی که در چندین دهه و در اسناد مختلف بالادستی و قوانین جاری کشور مطرح می‌شد، بتواند سهم درآمدهای نفتی از کل منابع عمومی را کاهش دهد و تکیه هزینه‌های کشور بر منابع پایین‌تر از جنس درآمدهای مالیاتی را محقق کند. متأسفانه به دلیل اینکه مسئولان اجرایی همواره درصدد کسب درآمدهای خام و سهل‌الوصول نفتی بودند، هیچ‌وقت این عزم و اراده اعلامی در آن‌ها وجود نداشت تا درآمدهای نفتی را کنار بگذارند و روی درآمدهای پایداری همچون مالیات سرمایه‌گذاری کنند و از آن بهره ببرند. زمانی که این ماجراها اتفاق افتاد و درآمدهای نفتی بر اثر فشار تحریم‌ها کاهش پیدا کرد، همه انتظار داشتند فشارها به ‌نوعی اقدام‌های دولت را به ‌صورت ناخودآگاه به سمت تمرکز بر کسب درآمدهای پایدار ببرد، اما متأسفانه چنین موضوعی رخ نداد.

مشخصاً در حوزه مالیاتی از جمله ایجاد پایه‌های جدید مالیاتی، کاهش فرار مالیاتی یا ساماندهی معافیت‌های مالیاتی، عملاً هیچ اقدامی توسط دولت صورت نگرفت. حتی مصوبات مربوط به مالیات بر خانه‌ها و خودروهای لوکس هم که در مجلس و با فشار نمایندگان تصویب گردید، آیین‌نامه اجرایی آن با تأخیر بسیاری از سوی دولت نوشته شد. در حال حاضر با گذشت حدود ۱۱ ماه از سال جاری، هنوز قانون مالیات بر خودرو و خانه‌های لوکس اجرایی نشده؛ بنابراین باید گفت از همان ابتدا در دولت عزم و اراده‌ای برای ساماندهی نظام مالیاتی و تکیه بیشتر منابع عمومی بر نظام مالیاتی وجود نداشته است. از سمتی هم شاهد این واقعیت تلخ بودیم که دولت در سه سال اخیر هیچ‌گاه لوایح اصلاح مالیاتی را به مجلس ارائه نکرد و هر زمانی هم که مجلس می‌خواست این موضوع را به‌ عنوان طرح پیش ببرد و در قوانین مالیاتی اصلاح ایجاد کند، دولت با بهانه اینکه خودم در حال تهیه و تکمیل لایحه آن هستم، جلو پیشبرد کار را گرفت. همچنین دولت در قوانین بودجه نیز با این بهانه که اصلاح قوانین مالیاتی باید در قوانین دائمی رخ بدهد، به ‌نوعی با روند قانونی مجلس مخالفت کرد که در نتیجه آن جلو اصلاح نظام مالیاتی گرفته شد.

نحوه  بودجه‌نویسی کشور یکی از انتقادات کارشناسان است، یعنی مشخص نیست بودجه کشور چگونه توسط دولت نوشته و مجلس هم نظارت کند. چگونه می‌توان بودجه نویسی را اصلاح کرد؟

قانون برنامه‌وبودجه مصوب سال ۵۱، مبنای حقوقی ارائه لوایح بودجه و قانون‌اساسی است. با وجود همه تحولاتی که در این سال‌ها در حوزه مالی و اداره بخش عمومی کشور اتفاق افتاده، ما هیچ‌گونه تغییری را از سال ۵۱ تاکنون در نظام حقوقی بودجه‌ریزی کشور نداده‌ایم؛ بنابراین یکی از الزامات اصلاح در نظام بودجه‌ریزی کشور، اصلاح قانون برنامه‌وبودجه سال ۵۱ است. البته اصلاح این قانون مسیر دشواری را پیش‌رو دارد و علتش این است که اصلاح نظام بودجه‌ریزی در نظام بروکراسی کشور اشتباه خلق می‌شود. در واقع آن برداشتی که تا حدودی بین دست‌اندرکاران بودجه کشور و به‌خصوص در سازمان برنامه و دولت عمومیت دارد، این است که با برخی تغییرات شکلی و دسته‌بندی‌های مختلف بودجه‌ای بتوانند آن را به‌ عنوان اصلاحات ساختاری در بودجه مطرح کنند.

اما واقعیت این است که اساساً اصلاح ساختاری بودجه امری فراتر از اصلاحات شکلی و طبقه‌بندی‌های بودجه‌ای است. برخی اوقات روابطی بین دولت و ملت شکل می‌گیرد که اثرات آن در بودجه به لحاظ مالی تصریح و منعکس می‌شود، به همین دلیل باید چنین موضوعی اصلاح شود. به‌ طور مثال، مداخلات دولت یا شرکت‌های دولتی در اقتصاد، جزو مواردی است که باید در آن نقش دولت و نقش دستگاه‌های مختلف در اقتصاد بازتعریف شود و جایگاه این بازتعریف نیز در بودجه و قوانین مادر بودجه‌نویسی کشور است.

اساساً دستگاه‌های مختلف کشور اجرای وظایف متعددی را بر عهده دارند، موضوعی که با مبانی مدیریت مؤثر و حکمرانی مناسب در کشور سازگار نیست. تا زمانی که این‌ها اصلاح نشود، نمی‌توان ادعا کرد بودجه‌ریزی خوبی انجام‌ شده است. بودجه‌ریزی فعلی کشور، معلول مجموعه علت‌هایی است که باید ریشه آن را در نظام حکمرانی کشور جست‌وجو کنیم. در واقع شاهد نوعی به‌هم‌ریختگی در نظام حکمرانی کشور هستیم که در نتیجه آن دستگاه‌های مختلف متولی امور یکسان هستند. به ‌طور مثال، مشخص نیست مسئولیت موضوع رفاه در کشور بر عهده کیست و کدام دستگاه‌ها متولی این حوزه هستند یا در مسائل بهداشتی و درمانی، شاهدید شرکت نفت بیمارستان‌داری می‌کند و همزمان وزارت رفاه نیز مسئولیت‌هایی را بر عهده دارد، در حالی‌ که قاعدتاً وزارت بهداشت باید مدیریت این حوزه را بر عهده بگیرد، اما در عمل نهادهای دیگر نیز به این حوزه ورود می‌کنند؛ بنابراین اثرات این به‌هم‌ریختگی در حوزه حکمرانی و روابط مالی آن در نظام بودجه‌ای کشور منعکس می‌شود و نمی‌توان تنها با یک تغییر و تقسیم‌بندی ساده، اصلاحات ساختاری در بودجه را رقم زد. در واقع بازتعریف مجدد از وظایف، کارکردها و نقش دستگاه‌های مختلف در حاکمیت، مستلزم اصلاحات ساختاری در بودجه کشور است.

با توجه به نامه رهبری درباره میزان برداشت از صندوق توسعه ملی که در واقع در رابطه با فروش نفت است، بودجه سال آینده چه شرایطی خواهد داشت؟

براساس آنچه رهبری پیش‌ از این درباره اصلاحات ساختاری تأکید داشتند، لایحه بودجه ۱۴۰۰ حتماً باید اصلاحات ساختاری را مدنظر قرار بدهد. پس از خروج آمریکا از برجام در سال ۹۷، دولت لایحه بودجه‌ای را به مجلس ارائه کرد که با شرایط تحریمی کشور متناسب نبود؛ بنابراین مجلس لایحه را به دولت برگرداند و همین موضوع نیز مطالبه رهبری شد که بودجه سال ۹۸ براساس اصلاحات ساختاری به مجلس ارائه شود.

اجرای این موضوع به دلیل اینکه دولت مدعی شد زمان کافی برای اصلاحات ساختاری ندارد، تقریباً بدون هیچ‌گونه اصلاح ساختاری در مجلس به تصویب رسید؛ اما بنا بود برای لایحه بودجه ۹۹ نیز چنین تدابیر اصلاحی در نظر گرفته شود و در آن اصلاحات ساختاری لحاظ گردد که آن‌ هم عملیاتی نشد. در حالی‌ که سال ۱۴۰۰ سومین سالی است که همچنان موضوع ضرورت اجرای اصلاحات ساختاری مطرح می‌شود، اما متأسفانه با این‌ حال شاهدیم لایحه بودجه سال آینده نیز بدون هیچ‌گونه اصلاح ساختاری و حتی با داشتن پسرفت‌هایی نسبت به لایحه بودجه ۹۹، به مجلس ارائه شد.

 بنابراین، در بودجه ۱۴۰۰ وابستگی شدیدی را به درآمدهای نفتی شاهدیم که یکی از نشانه‌های آن، کاهش سهم مالیات‌ها در منابع عمومی و افزایش قابل‌توجه و تعجب‌برانگیز هزینه‌های جاری در کشور است. تمامی این‌ها دلالت بر این دارد که بودجه ۱۴۰۰ نیز بدون توجه به منویات رهبری و نظر نمایندگان مطرح‌ شده است. نمایندگان مجلس بارها بر اصلاحات ساختاری تأکید و حتی طی نامه‌ای به رئیس‌جمهور عنوان کردند مجلس انتظار دارد لایحه ۱۴۰۰ با اصلاحات ساختاری بودجه ارائه شود، در حالی ‌که این اتفاق رقم نخورد.

در نتیجه لایحه ۱۴۰۰ با کسری تقریباً ۴۰۰ هزار میلیارد تومانی به مجلس تقدیم شده است و باید منتظر ماند و دید که آیا مجلس می‌تواند این حجم از کسری را جبران کند یا نه. با توجه به کسری بسیار بالای بودجه و اعتقاد به اینکه اصلاح چنین معضلی باید توسط دولت صورت بگیرد و از آنجایی ‌که مجلس به دلایل مختلف شاید نتواند از پس چنین اصلاحی بربیاید، بنابراین پیشنهاد مرکز پژوهش‌ها این بود مجلس لایحه را به دولت بازگرداند تا دولت متناسب با قوانین خودش اصلاحات را انجام دهد. نظر نمایندگان بر این است که دولت اصلاحات لازم را مدنظر قرار نخواهد داد، زیرا اگر در دولت عزمی برای اصلاحات ساختاری بودجه بود، این اقدام را در سال‌های گذشته انجام می‌داد.

عزم و اراده نمایندگان بر انجام اصلاحات، مسلم است و آنچه تاکنون در کمیسیون تلفیق بودجه اتفاق افتاده، به نظر می‌رسد تا حدودی این خواسته پیگیری شده است و اصلاحات خوبی را در کمیسیون تلفیق شاهد بودیم. به نظرم نمایندگان باید درباره ساماندهی حوزه مصارف بودجه تصمیم جدی در نظر بگیرند. در لایحه ۱۴۰۰، میزان مصارف به‌ طور چشمگیر و در حدود ۵۰ تا ۶۰درصد رشد داشته است. باید برای کسری شدید بودجه در سال آینده تدابیر لازم اندیشیده شود، زیرا در غیر این صورت تجربه سال‌های گذشته مبنی بر پوشش کسری از محل منابع تورم‌زا دوباره تکرار خواهد شد. شرایطی که در حال حاضر در جامعه شاهد هستید، ریشه در نحوه جبران کسری‌بودجه دارد که عمدتاً از طریق برداشت از صندوق توسعه ملی یا منابع پایه پولی صورت گرفته است. در واقع این روش‌ها عمدتاً در راستای تأمین مالی کسری‌بودجه در نظر گرفته ‌شده که اگر بخواهد چنین موضوعی تداوم یابد و هرساله با حجم بالایی از کسری روبه‌رو شویم، افزایش تورم بسیار شدید دور از انتظار نیست.

ارزیابی‌تان از وضعیت معافیت‌های مالیاتی در بودجه ۱۴۰۰ و در شرایط کلی چیست؟ این معافیت‌ها ناشی از رانت است یا یک سیاست خوب؟

در حوزه معافیت‌های مالیاتی، ما حدود ۲۰۰هزارمیلیارد تومان معافیت مالیاتی براساس قوانین مالیاتی در کشور داریم که این عدد بسیار بالاست. یکی از ویژگی‌های اصلی معافیت‌های مالیاتی در کشور این است که متأسفانه این معافیت‌ها غیرهدفمند و بدون بازه زمانی مشخصی هستند، بدین‌صورت که مجموعه معافیت‌های دائمی و غیرهدفمند آن‌ هم عمدتاً از طریق رانت در بخش‌های مختلف توزیع شده است. از سوی دیگر، این معافیت‌ها با لابی‌‎گری و فشارها در قوانین مختلف جایابی شده است؛ بنابراین از این منظر ظرفیت‌های بسیاری وجود دارد. متأسفانه دولت هیچ گام اصلاحی برای اصلاحات نظام مالیاتی برنداشته است که نمونه آن همین موضوع معافیت مالیاتی است، یعنی ما ندیدیم دولت لایحه‌ای را ارائه کرده باشد که از طریق آن معافیت‌ها را ساماندهی کند.البته در سازمان برنامه‌وبودجه کشور اقدام‌های خوبی صورت گرفته، اما در لایحه بودجه ۱۴۰۰ که از سوی دولت ارائه شد، چنین موضوعی را شاهد نیستیم.

اختلاف جدی بر سر این مسئله وجود دارد که دولت برای تأمین کسری‌بودجه از شیوه استقراض استفاده کرده است یا نه. گزارش‌های نظارتی در این‌باره چه می‌گویند؟ پولی شدن کسری‌بودجه چه تبعات اقتصادی برای کشور دارد؟

بخش قابل‌توجهی از شیوه‌های تأمین و جبران کسری‌بودجه از محل‌هایی است که به افزایش پایه پولی در کشور دامن زده که از جمله آن افزایش ذخایر بانک‌مرکزی به دلیل فروش دلارهای نفتی به بانک‌مرکزی است. دلارهایی که یا از محل فروش نفت یا از محل صندوق توسعه ملی هستند، اما در دسترس نبوده‌اند، با این‌ حال دولت این دلارهای غیرقابل دسترسی بانک‌مرکزی را به خود بانک‌مرکزی می‌فروشد. همین مسئله منجر به افزایش ذخایر ارزی بانک‌مرکزی و افزایش پایه‌پولی و تورم در اقتصاد می‌شود  یا حتی بانک مرکزی، اوراق دولتی را خریداری می‌کند و بدین‌ترتیب بدهی دولت به بانک‌مرکزی افزایش پیدا می‌کند. شاهدیم از این محل‌ها پایه‌پولی و نقدینگی کشور افزایش می‌یابد. راهبرد مالی که همان کسری‌بودجه دولت است بر سیاست‌های پولی در کشور سایه می‌افکند و به ‌نوعی فشار کسری‌بودجه دولت به ترازنامه بانک‌مرکزی افزوده و پولی شدن کسری‌بودجه محقق می‌شود. قطعاً مشاهده کردید گاهی اوقات رئیس بانک‌مرکزی هم گلایه‌هایی را دراین‌باره داشته و گفته است نباید فشار کسری‌بودجه از طریق بانک‌مرکزی تأمین شود. تقریباً در سه سال اخیر چنین اتفاقی رخ‌ داده و نگرانی‌ها از اینکه این موضوع در سال آینده تشدید شود، بسیار جدی است.

 اگر ما نتوانیم براساس پیش‌بینی‌هایی که در لایحه دولت صورت گرفته، اهداف خودمان را محقق کنیم و ناگزیر به سمت استفاده از منابع بانک‌مرکزی و پولی کردن کسری‌بودجه برویم، کشور با تورم‌های بسیار بالا مواجه می‌شود که در پی آن پولی شدن کسری‌بودجه نیز رقم خواهد خورد؛ بنابراین توصیه مؤکدی که کارشناسان به مجلس و دولت دارند، این است که برای جبران کسری‌بودجه تا جایی که ممکن است از محل درآمدهای پایدار مانند درآمدهای مالیاتی، یک منبع درآمدی ایجاد کنیم. همچنین می‌توان جلو بخشی از افزایش هزینه‌هایی را که غیرضروری اتفاق افتاده، گرفت. البته این گمانه‌ها وجود دارد که افزایش‌های پیش‌بینی‌شده در هزینه‌ها، می‌تواند رنگ و بوی غیراقتصادی هم داشته باشد. به ‌هر حال سال ۱۴۰۰ سال انتخابات است و این فرضیه مطرح می‌شود افزایش‌هایی که قرار است در حقوق و دستمزدهای کارکنان در سال پایانی عمر دولت اعمال شود، مبنای حقوقی ندارد. بدین‌ترتیب قرار است دستمزد کارکنان و مستمری بازنشستگان افزایش یابد، البته ما با رفاه حال و کمک به این اقشار مخالف نیستیم، اما مهم است که تأمین مالی این اقدام‌ها از چه محلی صورت خواهد گرفت. اگر در منابع بازتوزیع صورت بگیرد، یعنی به جای اینکه منابع را به ثروتمندان تخصیص بدهیم آن را بیشتر در بین افراد محروم توزیع کنیم، انجام چنین اقدامی مثبت و قابل دفاع است؛ اما اینکه اساساً چنین منابعی وجود ندارد و در مقابل ما بیاییم آن را به ‌صورت کاملاً غیرکارآمد و ناعادلانه‌ای توزیع کنیم تا بیشترین سهم به اغنیا برسد، طبیعی است که این موضوع در راستای کارآمدی و عدالت نیست؛ بنابراین اگر منابعی هم وجود دارد باید در راستای کمک بیشتر به اقشار محروم توزیع شود، تدبیر و سیاستی که متأسفانه در دولت دیده نمی‌شود و مغفول مانده است.

انتهای پیام

ارسال نظر

شما در حال ارسال پاسخ به نظر « » می‌باشید.