هدف از این نوشتار نقد شیوه تحلیل و چارچوب سیاست‌گذاری یارانه انرژی در ایران است. مقصود از سیاست‌گذاری، فرایندی است که در آن شخص در یک موقعیت تصمیم‌گیری ابتدا به شناسایی بدیل‌های مختلف از موضوع می‌پردازد و بعد به انتخاب بهترین گزینه مبادرت می‌ورزد. با مرور سیاست‌هایی که دولت‌های مختلف برای اصلاح و بهبود یارانه‌های انرژی در اقتصاد دارند، می‌توان پنج خطای مشترک از سیاست‌های آن‌ها برداشت کرد که به نظر می‌رسد اصلاح نکردن آن موجب عقیم ماندن و به ثمر نرسیدن سیاست‌گذاری‌های دولت‌های مختلف خواهد شد. برای جلوگیری از کلی شدن بحث، تمرکز اصلی نقد این یادداشت، گزارش‌های سازمان برنامه و بودجه در خصوص یارانه انرژی است.
اغراق در نحوه محاسبه یارانه پنهان انرژی
نخستین خطا این است که در نحوه محاسبه یارانه پنهان انرژی دچار اغراق شویم و با محاسبه ارقامی نزدیک به ۹۰۰هزار میلیارد تومان، آن را یک عدم‌النفع یا هزینه فرصت از دست رفته دولت به دلیل فروش کالاهای تولیدی در داخل کشور به قیمت پایین‌تر از قیمت قابل فروش در خارج کشور تعریف کرده و نرخ ارز بازار آزاد را ملاک محاسبه آن قرار دهیم. در حالی که نه قیمت تمام شده انرژی در کشور به طور دقیق محاسبه شده نه تمام انرژی‌های تولیدی کشور قابل صادرات به خارج است و نه نرخ ارز بازار آزاد ملاک دقیقی از وضعیت اقتصادی کشور است. از سویی اگر بنا بر هزینه فرصت است، تمام هزینه فرصت‌ها و زیان‌هایی که دولت با کاهش ارزش پول به معیشت مردم وارد کرده و موجب کوچک شدن سفره آنان شده نیز باید در محاسبات وارد شده و این عدم‌النفع باید دوطرفه باشد.
نبود اولویت‌بندی در اهداف
دومین خطا این است که اهداف متعددی را برای بهبود یارانه انرژی ذکر کنیم؛ نظیر ایجاد عدالت و رفع نابرابری، ایجاد کارایی انرژی، درآمدزایی پایدار و رفع ناترازی بودجه و مبارزه با قاچاق. این در حالی است که نخست، در عرصه سیاست‌گذاری به شاخصی برای رتبه‌بندی اهداف دست نیافته‌ایم و مشخص نکرده‌ایم کدام هدف اهمیت و ضرورت بیشتری دارد. دوم، در برخی اهداف مانند عدالت، غالباً به معنایی سطحی از عدالت(مانند رویکرد تأمین حداقلی معیشت و رویکرد توزیع مساوی بین همگان) بسنده کرده‌ایم در حالی که الزاماً توزیع مساوی عادلانه نیست. سوم، در مورد هدف کارایی، نقش‌ها و وظایف قانونی دولت در بهبود کارایی انرژی را نادیده گرفته است: تکنولوژی پایین خودرو انحصاری داخلی، فرسودگی ناوگان دیزلی و توسعه‌نیافتن حمل و نقل عمومی، رفع هر کدام از این مسائل به نوعی می‌تواند به کاهش مصرف بنزین و گازوئیل منجر شود، اما از آنجا که دولت‌ها معمولاً آسان‌ترین راه‌ها را انتخاب می‌کنند و در اجرای این راه‌ها به سراغ ذی‌نفعان پرنفوذ نیز نمی‌روند، مهم‌ترین روش برای بهبود کارایی انرژی را آزادسازی قیمت‌ها قرار داده‌اند. این در حالی است که آزادسازی قیمت لزوماً منجر به بهبود استفاده انرژی در مصارف خانوار و صنعتی نمی‌شود و در خصوص تأثیر آزاد سازی قیمت روی صنعت به ماهیت انحصاری صنعت، تنوع آن و انرژی‌بر بودن آن و نیز کشش قیمتی آن برمی‌گردد. چهارم، آیا بهترین و مؤثرترین راه برای حذف قاچاق سوخت، آزادسازی قیمت آن است یا سازوکار دیگری مانند احیای کارت سوخت، افزایش نظارت، حذف سهمیه جایگاه‌داران و... قابل پیاده شدن است که اثرات بیشتری در زمینه جلوگیری از قاچاق انرژی در کشور دارد. از سوی دیگر اصلاح قیمت انرژی (بنزین) برای اینکه بتواند قاچاق را حذف نماید، با توجه به فاصله قیمتی بالا با کشورهای همجوار با توجه به قیمت دلار نیازمند افزایش بسیار زیاد قیمت انرژی است که عملاً امکان‌پذیر نیست. بیکاری یکی از علت‌های فراگیر شدن قاچاق سوخت در شهرهای مرزی کشور است؛ بنابراین هزینه‌های افزایش رفاه و ایجاد امنیت در مناطق مرزنشین کشور را با هزینه ایجاد قاچاق برای کشور باید مقایسه کرد.
غفلت از سطوح مختلف سیاست گذاری
سومین خطا این است که در سیاست‌گذاری بهبود یارانه انرژی، چارچوب تحلیلمان را در سازوکار بازاری و قیمت‌گذاری قفل کرده و از سایر سطوح سیاست‌گذاری غفلت کنیم. از اقتصاددانان نهادی چهار سطح برای تحلیل اقتصادی ذکر کرده: ۱- سطح تخصیص منابع (مانند سیاست‌های مبتنی بر قیمت) ۲- سطح سازماندهی و حکمرانی ۳- سطح قوانین و نهادهای رسمی ۴- سطح نهادهای غیررسمی نظیر فرهنگ. برای مثال ما می‌توانیم علاوه بر تفکر در مورد نحوه قیمت‌گذاری بنزین، با تغییر سازماندهی در عرضه انرژی و ارائه سوخت جایگزین، همچنین ایجاد نهاد تنظیم‌گر رسمی و استفاده از سیاست‌های اقتصاد رفتاری، بسته‌ای جامع از سیاست‌گذاری ارائه دهیم نه اینکه خودمان را محدود به اولین سطح سیاست‌گذاری کنیم.
تلقی انرژی به عنوان کالای خصوصی
چهارمین خطا این است که انرژی را مانند کالاهای مرسوم و روزمره زندگی -مانند میوه و سبزی- کالای خصوصی تلقی کنیم و قیمت‌گذاری آن را به صورت بی‌قید و شرط به بازار واگذار کنیم. این در حالی است که نخست انرژی کالای مشاع و نسبتاً ضروری محسوب می‌شود نه کالای کاملاً خصوصی؛ بنابراین لزوماً قیمت‌گذاری آن توسط مکانیسم بازار منتهی به قیمت عادلانه نخواهد شد. از سوی دیگر از آنجا که انرژی تا حدی جزو کالاهای ضروری محسوب می‌شود، کم‌کشش بوده و مقدم بر هر گونه اصلاح قیمتی لازم است. ایجاد سوخت‌های جایگزین نظیر CNG و LNG و ارتقای فناوری تجهیزات صورت گیرد تا سیاست اصلاح قیمتی بتواند مؤثر باشد. در غیراین صورت تنها نتیجه اصلاحات، شوک قیمتی و انتظارات تورمی عمدتاً برای دهک‌های پایین درآمدی و در ادامه برگشت مصرف انرژی به حالت اولیه خواهد بود. بنابراین به منظور قیمت‌گذاری یارانه انرژی، الزاماً نباید به دنبال روش بازاری و یا دولتی در قیمت‌گذاری بود بلکه می‌توان به اصطلاح علم اقتصاد نهادی به دنبال «طراحی سازوکار بین اقتصاد دولتی و یا بازاری» بود.
عدم اولویت بندی در سیاست‌های اجرایی
پنجمین خطا این است که اولویت‌ها را در اجرای سیاست‌ها نادیده بگیریم. برای مثال در حالی که در سال ۹۵ سهم بنزین از مجموع یارانه‌های فراورده‌های نفتی ۸ درصد و سهم گازوئیل حدود ۶۸ درصد است و بیش از سه چهارم یارانه ضمنی هیدروکربوری به غیرخانوار اختصاص دارد، اما اصلاح قیمت بنزینی را در اولویت قرار می‌دهیم که کالای معیار و نسبتاً ضروری محسوب شده و موجب افزایش انتظارات تورمی شده، در حالی که اقتصاد از کاهش ارزش پول ملی و بی‌ثباتی رنج می‌برد، زمان بسیار نامناسبی را برای اصلاحات انتخاب کرده‌ایم. کارت سوخت را بدون هیچ دلیلی حذف کرده و چشممان را روی اصلاحات اساسی در مورد مصرف خوراک پتروشیمی‌ها، نیروگاه‌ها، مشترکین پرمصرف برق‌خانگی و نیز صنایع بزرگ پرمصرف و با بهره‌وری پایین، بسته‌ایم.
نظر شما