منطقه آزاد انزلی قرار بود دروازه تجارت ایران با کشورهای حاشیه خزر، موتور جذب سرمایهگذاری، سکوی صادرات، پیشران تولید و فرصتی برای ایجاد اشتغال باشد.
۲۱ سال پس از تعیین محدوده منطقه، حالا زیرساختهایی مانند بندر کاسپین و اتصال ریلی رشت ـ کاسپین افق تازهای پیش روی آن گذاشتهاند، اما پرسش اصلی همچنان پابرجاست که چرا این منطقه با وجود چنین موقعیت جغرافیایی و امتیازات قانونی، هنوز نتوانسته به اندازه ظرفیت خود در اقتصاد گیلان و تجارت خارجی ایران اثرگذار باشد؟
قرار بود چه چیزی ساخته شود؟
اگر قرار باشد داستان منطقه آزاد انزلی را از نقطه آغاز آن روایت کنیم، باید به بیش از دو دهه قبل برگردیم زمانی که سیاستگذار به این نتیجه رسیده بود که شمال کشور میتواند یکی از دروازههای تجارت ایران با کشورهای حاشیه دریای خزر باشد.
ایده ایجاد منطقه آزاد انزلی در چارچوب قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی در سال ۱۳۸۲ به تصویب مجلس رسید.
اساسنامه سازمان منطقه آزاد انزلی نیز در مرداد ۱۳۸۳ به تصویب هیئت وزیران رسید و محدوده منطقه در سال ۱۳۸۴ تعیین شد.
قرار نبود منطقه آزاد فقط یک مجموعه تجاری با چند فروشگاه و انبار باشد بلکه فلسفه مناطق آزاد در قانون بسیار بزرگتر از تجارت خردهفروشی است؛ افزایش سرمایهگذاری، ایجاد اشتغال سالم و مولد، توسعه تولید، صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی، حضور در بازارهای جهانی و منطقهای و ارائه خدمات عمومی از جمله اهدافی است که در راهاندازی مناطق آزاد تجاری دنبال میشود.
در این میان بندر انزلی به دلیل مجاورت با دریای خزر و نزدیکی به رشت، دسترسی به بازار شمال کشور و همجواری با کشورهای روسیه، قزاقستان، آذربایجان و ترکمنستان از یک موقعیت بالقوه کمنظیر برخوردار است.
به زبان ساده، قرار بود کالا از داخل ایران به انزلی برسد، در این منطقه پردازش، بستهبندی یا تولید شود، از مسیر دریا به بازار کشورهای شمالی برود و در مقابل نیز مواد اولیه، ماشینآلات و کالاهای مورد نیاز تولید وارد شود، به عبارتی قرار بود منطقه آزاد از یک زمین دارای معافیت مالیاتی، به یک موتور تجارت و تولید تبدیل شود.
معافیتها برای چه بود؟
مناطق آزاد از ابتدا با مجموعهای از امتیازات مانند معافیتهای مالیاتی، تسهیل تجارت، مقررات سادهتر، امکان جذب سرمایه خارجی و مشوقهای مرتبط با تولید و صادرات طراحی شدند.
منطق اقتصادی این امتیازها روشن بود چون قرار بود دولت بخشی از درآمدهای مالیاتی و برخی محدودیتهای معمول را کنار بگذارد تا در مقابل، سرمایهگذاری، اشتغال، تولید و صادرات بیشتری بدست آورد.
پس منطقه آزاد زمانی موفق است که هزینه امتیازاتی که به سرمایهگذار داده میشود، از منافع اقتصادی ایجاد شده کمتر باشد.
اگر معافیت مالیاتی وجود داشته باشد اما سرمایهگذاری مولد شکل نگیرد، اگر واردات بیشتر از صادرات باشد، اگر اشتغال ایجاد شده متناسب با ظرفیت منطقه نباشد و اگر تولید صادراتمحور جای خود را به فعالیتهای تجاری کوتاهمدت بدهد، فلسفه منطقه آزاد زیر سؤال میرود و این همان نقطهای است که باید عملکرد منطقه آزاد انزلی را از آن زاویه سنجید.
بندر کاسپین؛ امیدی که دیر رسید
سالها یکی از ضعفهای اصلی منطقه آزاد انزلی، نبود یک زیرساخت بندری متناسب با مأموریت جدید آن بود. بندر تاریخی انزلی ظرفیت و محدودیتهای خاص خود را داشت و برای تبدیل منطقه به یک هاب تجاری بزرگ، زیرساخت جدیدی لازم بود.
بندر کاسپین با همین نگاه شکل گرفت؛ بندری که هدف آن توسعه تجارت با کشورهای حاشیه خزر و فعال کردن کریدور شمال ـ جنوب عنوان شده است.
امروز این بندر دارای چندین پست اسکله و پایانههای تجاری، کانتینری، چندمنظوره، غلات، سوخت و سایر بخشهاست و ظرفیت نهایی تخلیه و بارگیری آن ۱۵میلیون تن اعلام شده اما یک بندر زمانی موتور توسعه است که پشت اسکلههایش شبکه حملونقل، انبار، صنایع تبدیلی، شرکتهای لجستیکی، صادرکنندگان، بازار هدف و سرمایهگذاران حضور داشته باشند.
اگر کشتی به بندر برسد اما کالا نتواند با سرعت و هزینه رقابتی به مقصد برسد، بندر همچنان یک زیرساخت است؛ نه یک موتور اقتصادی.
عملکرد اقتصادی زیر سؤال است
اتصال ریلی رشت ـ کاسپین در سال ۱۴۰۳ به بهرهبرداری رسید و یکی از حلقههای مهم اتصال بندر کاسپین به شبکه ریلی کشور شکل گرفت که بخشی از تأمین مالی پروژه نیز برعهده سازمان منطقه آزاد انزلی قرار داشت.
این اتفاق مهمی بود؛ زیرا یکی از مشکلات اصلی تجارت دریایی، فقط تخلیه کالا در بندر نیست، بلکه هزینه رساندن کالا از بندر به مقصد نهایی است.
با این حال توسعه واقعی زمانی اتفاق میافتد که بندر، ریل، جاده، انبار، گمرک، صنایع و بازار خارجی در قالب یک زنجیره واحد کار کنند و با وجود اینکه منطقه آزاد انزلی اکنون بخشی از این زنجیره را در اختیار دارد، اما هنوز فاصله میان «زیرساخت» و «عملکرد اقتصادی» در آن قابل توجه است.
اعتراف مسئولان به عقبماندگیها
شاید یکی از مهمترین نشانههای فاصله میان ظرفیتهای منطقه آزاد انزلی و عملکرد آن، اظهارات مسئولان در سال جاری باشد. رضا مسرور، دبیر شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی فروردین امسال بر ضرورت «رفع عقبماندگیهای زیرساختی و عمرانی چندساله گذشته» در منطقه آزاد انزلی تأکید کرد و جذب فعالان اقتصادی داخلی و خارجی را در اولویت دانست.
از سوی دیگر، مصطفی طاعتی مقدم، مدیرعامل منطقه آزاد انزلی تیرماه اعلام کرد در طرح جامع توسعه منطقه ۸۰ پروژه تعریف شده اما تاکنون تنها جانمایی ۲۰ پروژه انجام شده است.
او همچنین نسبت به ساختوسازهای بیرویه در محدوده منطقه هشدار داد؛ موضوعی که نشان میدهد توسعه کالبدی منطقه همچنان نیازمند مدیریت و برنامهریزی دقیقتر است.
هادی حقشناس، استاندار گیلان نیز در بازدید از منطقه آزاد انزلی بر ضرورت تقویت زیرساختهای صنعتی و تسریع در ساماندهی سواحل تأکید کرد و خواستار هماهنگی بیشتر دستگاههای اجرایی شد.
مجموع این اظهارات نشان میدهد مسئله منطقه آزاد انزلی را نمیتوان تنها به کمبود زیرساخت یا نبود سرمایه محدود کرد. بخشی از چالش، به نحوه استفاده از ظرفیتهای موجود، هماهنگی دستگاهها، سرعت اجرای پروژهها و نوع سرمایهگذاری بازمیگردد، از همین رو، پرسش اصلی همچنان پابرجاست منطقهای که بندر، ریل، موقعیت جغرافیایی و مشوقهای قانونی را در اختیار دارد، چرا هنوز فاصله محسوسی با تصویری که برای آن ترسیم شده دارد؟
چرا منطقه آزاد به اندازه وعدهها رشد نکرد؟
هر بار سخن از عملکرد ضعیف مناطق آزاد به میان میآید، مجموعهای از مشکلات بیرونی مانند تحریم، نوسان ارز، مشکلات بانکی، محدودیتهای تجارت خارجی و دشواری انتقال پول به میان کشیده میشود.
همه این عوامل واقعیاند و نمیتوان آنها را نادیده گرفت اما اگر قرار باشد همه مشکلات به تحریم و شرایط کشور نسبت داده شود، اساساً دیگر امکان ارزیابی عملکرد مدیریت منطقه وجود ندارد.
منطقه آزاد دقیقاً برای فعالیت در محیطی متفاوت ایجاد شده است؛ یعنی باید بتواند بخشی از دشواریهای تجارت را با ابزارهای قانونی، زیرساختی و مدیریتی خود کاهش دهد.
بنابراین پرسش اصلی این نیست که چرا منطقه آزاد انزلی در شرایط اقتصادی ایران نتوانسته مانند یک منطقه آزاد در یک اقتصاد باثبات اروپایی عمل کند، بلکه پرسش این است آیا منطقه آزاد انزلی در مقایسه با ظرفیتهای قانونی، جغرافیایی و سرمایهگذاریهایی که برای آن انجام شده، به اندازه کافی ارزش افزوده ایجاد کرده است؟
تجارت به جای تولید
یکی از انتقادهای ریشهای به مناطق آزاد ایران این بوده که بخشی از ظرفیت آنها به جای تولید صادراتمحور، به فعالیتهای تجاری و وارداتی اختصاص یافته است.
این مسئله درباره انزلی اهمیت بیشتری دارد؛ زیرا منطقه از ابتدا قرار نبود صرفاً محل خرید کالا باشد، بنابراین اگر بخش مهمی از جذابیت یک منطقه آزاد برای مردم، فروشگاهها و مراکز خرید باشد، اما سهم صنایع صادراتی، شرکتهای دانشبنیان، صنایع تبدیلی و تولیدکنندگان رقابتی محدود بماند، منطقه عملاً از مأموریت اصلی خود فاصله گرفته است.
این همان تناقضی است که باید درباره منطقه آزاد انزلی جدیتر دیده شود و منطقه آزاد برای آنکه دروازه تجارت باشد، نباید فقط محل ورود کالا باشد؛ باید محل عبور کالا، تولید ارزش و خروج محصول نیز باشد.
چرا سرمایهگذار باید انزلی را انتخاب کند؟
سرمایهگذار فقط به معافیت مالیاتی نگاه نمیکند، او میخواهد بداند کالا را چطور وارد کند، مواد اولیه چطور به کارخانه برسد، محصول چگونه صادر شود، پول صادرات چگونه برگردد، حملونقل چقدر هزینه دارد، برق و گاز پایدار است یا نه، زمین چه وضعیتی دارد و تصمیم دستگاههای مختلف چقدر قابل پیشبینی است.
یکی از مشکلات عمومی فضای کسبوکار ایران نیز تعدد مراجع تصمیمگیری و تغییر مقررات است. فعالان اقتصادی بارها از مشکلات ثبت سفارش، تعهدات ارزی، بانکی و مقررات تجاری سخن گفتهاند، نمونههایی از این مشکلات حتی در گزارشهای مربوط به صادرکنندگان و فعالان اقتصادی استان گیلان نیز مطرح شده است.
در چنین شرایطی، اگر منطقه آزاد نتواند برای سرمایهگذار یک «پنجره واحد واقعی» بسازد، بخشی از مزیت خود را از دست میدهد.
منطقه آزاد در محاصره سرزمین اصلی
مشکل دیگر، گسست میان منطقه آزاد و اقتصاد پیرامونی است؛ یک کارخانه در منطقه آزاد وقتی موفق است که بتواند از مواد اولیه، نیروی انسانی، خدمات فنی، بازار و شبکه حملونقل اطراف خود استفاده کند اما اگر قوانین و مقررات منطقه و سرزمین اصلی به گونهای باشد که رفتوآمد کالا، خدمات و نیروی انسانی دشوار شود، منطقه به یک جزیره اقتصادی تبدیل میشود.
این در حالی است که انزلی دقیقاً به یک اقتصاد پیرامونی قدرتمند مانند اقتصادی متکی بر کشاورزی، صنایع غذایی، گردشگری، شیلات، خدمات و تجارت نیاز دارد.
البته برای نقد منطقه آزاد نباید از واقعیتهای مثبت سالهای اخیر چشم پوشید.
مدیریت منطقه اعلام کرده صادرات از بندر کاسپین و عملیات تخلیه و بارگیری رشد کرده است. در سال ۱۴۰۴ نیز گزارشهایی درباره افزایش قابل توجه صادرات محصولات تولیدی منطقه منتشر شد.
همچنین مقامهای منطقه در سال ۱۴۰۵ از افزایش حدود ۵/۲ برابری میزان تخلیه و بارگیری و صادرات بندر کاسپین نسبت به سال ۱۴۰۳ سخن گفتهاند. این اعداد را نمیتوان نادیده گرفت اما رشد از یک سال به سال دیگر با تحقق مأموریت تاریخی منطقه یکی نیست.
اگر یک منطقه از یک پایه بسیار پایین رشد کند، ممکن است درصد رشد بالا باشد اما همچنان با ظرفیت نهایی خود فاصله زیادی داشته باشد.
دستاورد منطقه آزاد برای شهر انزلی
منطقه آزاد انزلی برای شهر و استان بدون دستاورد نبوده است. سرمایهگذاریهای عمرانی، ایجاد زیرساختهای تجاری، توسعه بندری، افزایش فعالیتهای خدماتی و گردشگری و ایجاد فرصتهای شغلی، بخشی از اثرات آن بوده است.
اما در کنار این آثار مثبت، توسعه یک منطقه آزاد میتواند هزینههایی نیز برای محیط پیرامون داشته باشد؛ بهخصوص زمانی که توسعه فیزیکی سریعتر از برنامهریزی شهری و محیط زیستی پیش برود.
انزلی یک شهر معمولی نیست زیرا با تالاب، ساحل، اکوسیستمهای حساس، اراضی ارزشمند و ظرفیتهای گردشگری طبیعی روبهرو است بنابراین هر توسعه صنعتی، تجاری و بندری باید با این پرسش همراه باشد که هزینه زیست محیطی آن چقدر است؟
توسعهای که درآمد ایجاد کند اما همزمان منابع طبیعی منطقه را فرسوده کند، در بلندمدت ممکن است بخشی از سرمایه اصلی خود را از دست بدهد.
توسعهای که میتواند گران تمام شود
گسترش فعالیت اقتصادی معمولاً تقاضا برای زمین را افزایش میدهد بنابراین وقتی منطقهای به عنوان قطب تجاری معرفی میشود، زمین اطراف آن نیز به یک دارایی اقتصادی تبدیل میشود و نتیجه میتواند افزایش قیمت زمین، تغییر کاربری، ساختوساز و فشار بر اراضی کشاورزی و طبیعی باشد.
این مسئله در منطقهای مانند گیلان حساستر است؛ زیرا زمین فقط یک دارایی اقتصادی نیست، بلکه بخشی از ظرفیت تولید کشاورزی، زیستبوم و گردشگری است بنابراین منطقه آزاد باید در کنار حساب سود و سرمایهگذاری، حساب زمین و محیط زیست را نیز داشته باشد.
کاسپین؛ فرصتی که نباید به بندر ختم شود
بندر کاسپین شاید مهمترین فرصت جدید منطقه آزاد انزلی باشد، ازاینرو اگر این بندر فقط محل تخلیه و بارگیری کالا باشد، بخش بزرگی از ظرفیت آن بدون استفاده میماند از همین رو هدف باید این باشد که در اطراف بندر، یک زنجیره کامل اقتصادی شکل بگیرد به این معنا که کالا وارد شود، در منطقه فراوری و بستهبندی شود، ارزش افزوده پیدا کرده و سپس صادر شود.
برای مثال، محصولات کشاورزی گیلان میتوانند در منطقه فراوری، بستهبندی و استانداردسازی شوند و سپس به بازارهای روسیه و کشورهای حاشیه خزر بروند.
صنایع غذایی، دارویی، چوب و سلولزی، قطعات، ماشینآلات، محصولات دانشبنیان و خدمات لجستیکی نیز میتوانند بخشی از این زنجیره باشند.
راهکار برونرفت
برای برونرفت از حالت فعلی و رسیدن به اهداف تعیین شده به نظر میرسد که میبایست مأموریت این بندر بازتعریف شود. این منطقه باید از مجموعهای برای صدور مجوز و واگذاری زمین و ارائه معافیت، به یک نهاد توسعهگر تبدیل شود؛ نهادی که نتیجه فعالیتش با میزان سرمایهگذاری واقعی، اشتغال پایدار، صادرات، تولید و ارزش افزوده سنجیده شود.
نخستین گام، انتشار یک کارنامه شفاف و سالانه است؛ کارنامهای که نشان دهد چه میزان سرمایهگذاری واقعاً محقق شده، چه تعداد شغل پایدار ایجاد شده و چه میزان صادرات از تولید داخل منطقه بدست آمده است، در چنین شرایطی، ارزیابی عملکرد منطقه آزاد از اظهارنظرهای کلی فاصله میگیرد و بر اساس شاخصهای قابل سنجش انجام میشود.
در گام بعد، معافیتها باید به عملکرد گره بخورد یعنی سرمایهگذاری که تولید، صادرات، فناوری و اشتغال ایجاد میکند باید از حمایت بیشتری برخوردار باشد و فعالیتی که صرفاً از امتیازات منطقه استفاده میکند، نباید از همان سطح حمایت برخوردار شود.
تولید صادراتمحور نیز باید در اولویت قرار گیرد چون گیلان ظرفیتهای مهمی در حوزه چای، برنج، محصولات باغی، آبزیان و صنایع غذایی دارد که میتوان آنها را به جای فروش خام، فراوری و بستهبندی کرد و از مسیر منطقه آزاد انزلی به بازارهای روسیه و اوراسیا رساند. در این میان روسیه باید از یک همسایه صرف به یک بازار هدف تبدیل شود؛ موضوعی که نیازمند توسعه خدمات تجاری، لجستیکی، بازاریابی و شبکه توزیع است.
در کنار اقتصاد، محیط زیست نیز باید بخشی از برنامه توسعه باشد یعنی تالاب انزلی و ساحل خزر نباید هزینه توسعه اقتصادی را بپردازند و هر طرح بزرگ باید با ارزیابی و پایش زیست محیطی همراه باشد.
از سوی دیگر، هماهنگی میان بندر، گمرک، راهآهن، منطقه آزاد، دستگاههای حملونقل و بخش خصوصی اهمیت زیادی دارد. تشکیل یک سازوکار واحد برای مدیریت لجستیک میتواند زمان ترخیص، تخلیه و انتقال کالا و همچنین هزینه حمل را کاهش و سهم حملونقل ریلی را افزایش دهد.
منطقه آزاد انزلی امروز زیرساختهایی مانند بندر کاسپین و راهآهن رشت ـ کاسپین را در اختیار دارد و همین ظرفیتها نشان میدهد فرصت برای اصلاح مسیر همچنان وجود دارد.
اکنون مسئله اصلی این نیست که منطقه آزاد داشته یا نداشته باشیم؛ بلکه باید آن را از یک «منطقه دارای امتیاز» به «منطقه دارای مزیت واقعی» تبدیل کنیم؛ جایی که پشت اسکله و ریل و معافیت؛ تولید، صادرات، اشتغال و درآمد پایدار شکل بگیرد.
نظر شما