بودجه‌ سال‌های 1359 و 1360 به صورت دو دوازدهم تصویب شده است پس از آن تصویب لایحه بودجه به صورت چند دوازدهم سابقه نداشته تا این‌که در سال 1389 به دلیل تاخیر زیاد دولت دهم محمود احمدی‌نژاد در ارائه لایحه، بودجه دو دوازدهم تصویب شد؛ با تاخیر دوباره دولت در سال 1390 بودجه سال 1391 نیز به‌صورت سه دوازدهم تصویب شد ...

به گزارش باشگاه خبرنگاران؛ بودجه (budget) یک کلمه فرانسوی است که معادل فارسی آن "حساب درآمد و خرج" می‌باشد و در یک نگاه کلی، بودجه به معنی ایجاد محدودیت هزینه‌ای برای یک یا چندین پروژه و عملیات واقعی سال است.

علی‌رغم تعاریف زیاد از بودجه در اقتصاد ایران، نخستین تعریف قانونی بودجه در نظام حقوقی مالی ایران در ماده یک قانون محاسبات مصوب سال 1289 هجری شمسی صورت گرفت که بودجه را چنین تعریف می‌کرد: "بودجه دولت، سندی است که معادلات دخل و خرج برای مدت معینی در آن پیش‌بینی می‌شود، مدت موجود را سنه می‌گویند‌ که عبارت از یک سال شمسی است".

نکته مهمی که در این ماده تصریح شده است، مدت زمان اعتبار بودجه است که یکسال در نظر گرفته شده و این یکی از اصول مدیریتی بودجه است چرا که تاکنون تمام بودجه‌های تنظیم شده کشور یکساله بوده و بهترین روش نیز همین است، البته این مهم نیاز به بحث جدی دارد که خارج از حوصله این گزارش است.

دومین تعریف قانون بودجه نیز مربوط به قانون محاسبات عمومی مصوب 16 اسفند 1312 شمسی است که در آن آمده است: "بودجه، لایحه پیش‌بینی همه عواید و مخارج مملکتی است برای یک سال شمسی که به تصویب شورای ملی رسیده باشد".

اما سومین تعریف بودجه مربوط به قانون عملیات عمومی کشور مصوب یکم تیر ماه 1366 مجلس شورای اسلامی است.

در این قانون، بودجه کل کشور چنین تعریف شده است: "بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یکسال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمد و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود و متشکل از سه بخش به شرح زیر است:

-1 بودجه عمومی دولت که شامل اجزای زیر است:

الف- پیش‌بینی دریافت‌ها و منافع تامین اعتبار که مستقیم و غیرمستقیم در سال مالی قانون بودجه به سایر دستگاه‌ها از طریق حساب‌های خزانه‌داری کل گرفته می‌شود.
ب- پیش‌بینی پرداخت‌ها که از محل درآمد عمومی یا اختصاص برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه‌های اجرایی، می‌تواند در سال مربوطه انجام دهد.

2- بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها شامل پیش‌بینی درآمد و دیگر منابع تامین اعتبار.

3- بودجه موسساتی که تحت عنوان غیر از عناوین فوق در بودجه کشور منظور می‌شود.

ناگفته نماند از سال 1383 جدولی در بودجه سالانه دیده شده که در آن به برخی موسسات و نهادها بودجه‌ای در نظر گرفته می‌شود که دولت در قبال آن هیچ گونه ضرورت پاسخگویی به نهاد نظارتی و مالی کشور نداشته و هیچ گونه مسئولیتی در خصوص دخل و خرج آن ندارد، این موضوع با انتقاد شدید برخی نمایندگان مواجه است.

همچنین سالانه بودن بودجه، تعادل بودجه، وحدت بودجه، شاملیت تفصیلی بودجه، تخصیص بودجه، برآورد بودجه درآمدها، محدود بودن بودجه و.... از جمله اصول اساسی بودجه است و دولت می‌باید به هنگام تنظیم و تصویب بودجه سالانه مورد توجه قرار دهد.

همچنین قانون اساسی در اصل 52 خود مقرر می‌کند:"بودجه سالانه کل کشور از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد.

اما بودجه یکی از برنامه‌های مهم اقتصادی یک کشور و به تبع آن برنامه مهم اقتصادی مردم است و این موضوع می‌طلبد همه طیف‌های ملت کشور از این برنامه آگاه شده و با تعاریف و اصطلاحات آن اشنا شوند تا دریابند مسولان آنها چه برنامه‌ای می‌نویسند، از این جهت فارغ ار تعاریف حقوقی بودجه تعاریف ساده‌تری نیز برای معرفی بودجه وجود دارد.

بودجه چیست؟

دولت برای اجرای ماموریت‌هایی که از سوی مردم به آن محول شده است باید منابع لازم را از اقتصاد به شیوه‌ای مناسب و به مقدار کافی جمع آوری کند و سپس این منابع را به طور مسئولانه و اثربخش به اولویت‌های عمومی تخصیص دهد. این فرآیند که در طی یک سال مالی در جریان است "بودجه ریزی" نام دارد.

از دیدگاه اقتصادی، برنامه ریزی زمانی موضوعیت پیدا می‌کند که منابع در اختیار یک ملت محدود باشد. یعنی بر چه مبنایی باید تصمیم گرفت که بخشی از منابع عمومی را به ایجاد زیر ساخت‌های روستایی تخصیص داد یا به ایجاد یک کار مهم در یک کشور خارجی اقدام کرد، بنابراین بودجه باید آثار مالی تصمیمات سیاسی را نشان دهد.

هر دولت در هنگام تنظیم بودجه سالیانه با دو پدیده مواجه می‌شود، نخست آن که با انبوهی از تعهدات سال‌ها و دولت‌های قبلی مواجه است که ناگزیر باید آن‌ها را انجام دهد هر چند که دست و پای دولت را برای اقدامات جدید می‌بندد. دوم هر دولتی که سرکار می‌آید دولت‌هادر هنگام برنامه‌ریزی برای سال جدید خود را در برابر عموم مردم و به ویژه افرادی که به آن‌ها رای داده‌اند مسئول و متعهد می‌داند و علاقه‌مند است مجموعه‌ای از تصمیمات جدید بگیرد و باری به مجموعه تعهدات بارهای قبلی اضافه کند.

بنابراین در بحث تصمیمات جدید در بودجه برخلاف تصور عمومی هر ساله می‌توان راجع به بخش کوچکی از منابع و مصارف تصمیمات جدید گرفت.

به عبارتی دیگر حوزه مانور دولت در بودجه‌های سالانه محدود است بخشی از اعتبارات بودجه ناشی از تعهدات گریزناپذیر مانند حقوق و دستمزد شاغلان و بازنشستگان و آثار مالی تصمیمات سال گذشته است در واقع دولت تنها می‌تواند در مورد بخش کوچکی از بودجه تصمیم بگیرد.

یکی از ویژگی‌های یک سند مطلوب این است که بخش "غیرقابل تصمیم‌گیری " بودجه از بخش "قابل تصمیم‌گیری" مشخص و متمایز باشد این بخش در بسیاری از بودجه‌ها همانند بودجه ایالات متحده آمریکا به صورت "بخش اجباری" و "بخش صلاحدیدی" مشخص می‌شود اما در بودجه ایران خبری از آن نیست.

ساختار بودجه

سند بودجه شامل دو جز از جنس متفاوت است اولی بودجه عمومی است و دومی بودجه شرکت‌های دولتی ، بانک‌ها و موسسات غیرانتفاعی که ماهیت، کارکرد و ماموریت‌های این دو به میزان زیادی با یکدیگر فرق می‌کند.

در کشورهای توسعه یافته سند بودجه تنها شامل جزو اول است.در ایران اگر چه بودجه شرکتهای دولتی هر ساله به همراه بودجه عمومی به مجلس تقدیم می‌شود اما این کار بیشتر جنبه تشریفاتی دارد و نمایندگان آن را بررسی نمی‌کنند و نظارتی بر آن ندارند.

بودجه چگونه خرج می‌شود؟

اعتبارات عمومی بودجه را می‌توان به 4 طبقه "امور عمومی، امور اقتصادی، امور دفاعی و امنیتی و امور اجتماعی و فرهنگی" تقسیم کرد که سهم هر کدام از این امور بیانگر اهمیت اجزای آن در ماموریت‌ها و سیاست‌های دولت است که این مهم در لایحه بودجه سال جاری باید دیده شود.

سرمایه‌گذاری‌های عمرانی

اصولا سرمایه‌گذاری‌های عمرانی برای نگه‌داشت و توسعه ظرفیت‌های اقتصادی استفاده می‌شود به این دلیل اعتقاد بر این است که سهم عمده این اعتبارات مربوط به امور اقتصادی باشد.

*اعتبارات استانی

بخشی از بودجه عمومی دولت اعتبارات استانی است و عوامل مختلفی در تخصیص اعتبارات به استانهای مختلف کشور مبنا قرار می‌گیرد که طیفی از ضرایب محوریت استان‌ها و سطح توسعه آن‌ها، جهت گیری سیاست‌های دولت تا چانه زنی‌های سیاسی ارتباطات نمایندگان و مسئولان استانی را در بر می‌گیرد،رد پای این عوامل را می‌توان به ویژه در رشد سالانه اعتبارات استانی جستجو کرد.

*ضرورت بودجه

شاید به نظر برسد اصولا تهیه و تصویب بودجه چه ضرورتی داشته و چه نفعی در سیاست‌گذاری کلان کشور برای یکسال آینده خواهد داشت ولی عرضه برنامه عملکرد دولت،با زبان اعداد و ارقام است که از طریق تصویب مجلس،ارزش قانونی می‌یابد.
همچنین تصویب بودجه به معنی مجاز شمردن دولت در کسب درآمد و انجام هزینه در ظرف زمانی یکسال است و همچنین با تصویب لایحه بودجه قوه مجریه اجازه دارد درآمدهای پیش بینی شده خویش را تامین نماید و هزینه‌های موردلزوم خود را پرداخت نماید.

*ویژگیهای تصویب بودجه

1. بودجه همیشه به شکل لایحه تقدیم مجلس می‌شود و نمایندگان نمی‌توانند بودجه را در قالب طرح تقدیم نمایند.
2. نمایندگان نمی‌توانند پیشنهاداتی بدهند که هزینه را افزایش دهد.
3. مجلس نمی‌تواند تصویب موقت لایحه بودجه را به عهده کمسیون گذارد هر چند که ضرورت ایجاب نماید.
4. قانون بودجه مربوط به سال مشخصی است.
5. بودجه از جمله لوایح یک شوری است.

*مراحل تهیه و تصویب بودجه

در ادامه این گزارش مراحل تهیه و تصویب بودجه سالانه کل کشور را مرور می‌کنیم:

طبق ماده 90 آیین‌نامه داخلی مجلس لوایح قانونی و بودجه‌های تفصیلی پس از تقدیم درجلسه علنی،از طرف رییس مجلس به کمسیون‌های مربوط ارجاع و سپس در دسترس نمایندگان قرار می‌گیرد.

لایحه بودجه از سوی رییس جمهور به رییس مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد و سپس یک نسخه از لایحه بودجه در دسترس نمایندگان قرار گرفته و حسب دستور رییس مجلس کار رسیدگی و بررسی در کمسیونها شروع می‌شود.

1. بررسی و رسیدگی در کمسیون تخصصی

2. بررسی و رسیدگی در کمسیون اصلی(تلفیق)

3. بررسی و تصویب کلیات لایحه بودجه در جلسات علنی

4. بررسی و تصویب تبصره‌های لایحه بودجه در جلسات علنی

5. بررسی و اظهار نظر شورای نگهبان

6. ابلاغ قانون بودجه کل کشور

*بررسی و رسیدگی در کمسیون های تخصصی

هر یک از نمایندگان مجلس بر اساس آیین‌نامه داخلی مجلس عضو یکی از کمسیون‌ها می‌باشند.

تعداد اعضای هر کمسیون حداقل 19 نفر و حداکثر 24 نفر است.

اعضای هر کمسیون شامل :

• رییس کمسیون
• نایب رییس کمسیون
• سخنگو
• دو نفر منشی

که خلاصه مذاکرات هر کمسیون در دفتری ثبت می‌شود.

• وظایف کمسیون های تخصصی:

- بررسی تبصره های مربوط به خود(ارزی وریالی)

- بررسی در آمدهای دستگاه مربوطه

- بررسی هزینه های جاری و عمرانی فصول مربوطه در چهار چوب سقف تعیین شده

- بررسی میزان پیشرفت فیزیکی و ریالی طرح‌ها و پروژه‌ها

- بررسی بودجه استانی و نحوه توزیع آن بر اساس شاخص‌های منطقی در موارد مربوط به خود

- تططبیق برنامه‌ها و فصول مربوط به خود با قوانین،اهداف و برنامه‌های توسعه‌ای

تمام موارد فوق با دستور و ارجاع رییس مجلس قابل بررسی و رسیدگی است.

*بررسی و رسیدگی در کمسیون تلفیق

اعضای کمسیون اصلی ترکیبی از دو نفر از اعضای هر کمسیون تخصصی است به انتخاب همان کمیسیون و کلیه اعضای کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات می‌باشد.

در زمان بررسی حسب مورد نماینده دفتر ریاست جمهوری و نماینده دیوان محاسبات کشور حسب مورد نیز در کمسیون حضور دارند.

این کمسیون علاوه بر بررسی لایحه بودجه،وظیفه ترکیب و تلفیق نظرات و پیشنهادات کمسیون‌های تخصصی را بر عهده داشته و باید حداکثر ظرف مدت 15 روز بعد از دریافت گزارشات کمسیون های تخصصی،پیشنهادات خود را آماده و در جلسات علنی مجلس شورای اسلامی مطرح نمایند.

*وظایف کمسیون تلفیق:

• تمام مواردی که در وظایف کمسیون‌های تخصصی ذکر شده جزیی از وظایف این کمسیون می‌باشد (البته این بررسی بصورت جامع‌تر خواهد بود)

• بررسی پیشنهادات کمسیون‌های تخصصی

• بررسی چگونگی و میزان وام مورد نیاز دستگاه‌های ملی و محلی از منابع بانکی

• بررسی وضعیت دیون داخلی و خارجی کشور

• تلفیق و جمع‌بندی نهایی مصوبات و پیشنهادات کمسیون‌های تخصصی و اعلام نظر راجع به آنها

• اعلام نظر نسبت به لایحه بودجه و طرح آن در جلسات علنی مجلس

*بررسی و تصویب کلیات لایحه بودجه در جلسات علنی

هدف از مذاکرات روشن شدن ابهامات نمایندگان مجلس و رای دادن با آگاهی کافی نسبت به لایحه بودجه می‌باشد.

در طی زمان مذاکرات در صورتی که ده نفر از نمایندگان خواستار اعلام کفایت مذاکرات باشند رای گیری بعمل می آید ودر صورت تصویب مذاکر متوقف خواهد شد.

بعد از اتمام مذاکره رای گیری مخفی بعمل میآید و اگردوسوم نمایندگان حاضر رای مثبت دهند به صورت مصوب در خواهد آمد.

لایحه بودجه شامل سیاستها،خطوط اصلی و اساسی برنامه دولت در سال بودجه‌ای است.

طرح‌ها و لوایح که در مجلس به تصویب می‌رسد اغلب دو شوری است بدین معنا که مجلس در یک شور کلیات را به تصویب می‌رساند و در شور دیگر که چند روز بعد می‌باشد جزییات را مورد بررسی و تصویب قرار می‌دهد.

اما لایحه بودجه کل کشور و یا لایحه یک یا چند دوازدهم و متمم آن یک شوری است بدین معنا که به هنگام طرح لایحه بودجه در مجلس ،جلسات باید بلا انقطاع در کلیه ایام هفته(بجز جمعه و تعطیلات رسمی)حداقل روزی چهار ساعت تشکیل گردد و تا زمانی که شور و مذاکره پایان نیافته و رای مجلس اخذ نشده از دستور خارج نمی‌شود هیچ لایحه یا طرح دیگری جز لایحه یک یا چند دوازدهم بودجه در صورت ضرورت نمی‌تواند مطرح شود.

*بررسی و تصویب تبصره های لایحه بودجه در جلسات علنی

• در بررسی تبصره‌های بودجه‌ای ابتدا تبصره‌های درآمدی و سپس تبصره‌های هزینه‌ای بررسی می‌شود.

• در جلسه علنی ابتدا مخبر کمسیون اصلی گزارش کار ارائه می‌نماید و سپس مخبران کمسیون‌های تخصصی نظرات و پیشنهادات خود را که قبلاً در زمان تعیین شده ارائه و به چاپ رسانده‌اند مطرح می‌نمایند.

• سپس رای گیری در مورد هر تبصره به عمل می‌آید.

• در جریان رسیدگی به تبصره ها ممکن است مواردی اضافه،کم و یا حذف گردد.

• نمایندگان توجه دارند که نمی‌توانند پیشنهاداتی را که بار مالی اضافی داشته باشد مطرح نمایند و برای هر گونه پیشنهادی اعم از اصلاح،حذف،اضافه و تعدیل رای گیری به عمل می‌آید.

• تصویب هر گونه پیشنهادی باید مورد تایید دوسوم از نمایندگان حاضر در جلسه قرار گیرد،که این رای گیری برای مشخص نشدن موافقین و مخالفین با ورقه انجام می‌شود.

• کار رسیدگی به تبصره‌های لایحه بودجه به صورت روزهای متوالی تا رسیدگی به آخرین تبصره ادامه می‌یابد.

• لوایح بودجه تا سال 1380 دارای یک ماده واحد و 50 الی 60 تبصره و پیوستهایی بوده است.

• اگر چنین پیشنهادی ارائه شود باید نحوه تامین درآمد آن نیز مشخص شود.

*بررسی و اظهار نظر شورای نگهبان

لایحه بودجه از دوجهت توسط شورای نگهبان بررسی می‌شود:

1. مغایرت با شرع مقدس اسلام

2. مغایرت با اصول قانون اساسی

مجلس بمنظور اصلاحات لازم جلسه علنی تشکیل داده واز اعضای شورای نگهبان نیز معمولاً دعوت به عمل می‌آورد.

در صورت تایید لایحه بودجه توسط شورای نگهبان لایحه بودجه کل کشور بصورت قانون در می‌آید.

اگر اختلاف نظر میان مجلس و شورای نگهبان رفع نشود موارد اختلاف به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شده و نظر مجمع مذکور قطعی و لازم الاجرا خواهد بود.

*ابلاغ قانون بودجه

پس از طی مراحل قانونی و تایید شورای نگهبان و اعلام نظر مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص موارد اختلاف لایحه بودجه به صورت قانون درآمده و با امضائ ریاست مجلس جهت اجرا به رییس جمهوری ابلاغ می‌گردد.

اما تهیه و تنظیم بودجه سالانه کل کشور در تاریخ کشورمان فراز و فرودهای مختلفی را پشت سر گذاشته است که تاخیر دولت در تقدیم بودجه به مجلس یکی از این فراز و فرودهاست.

تاخیر‌ در تدوین و ارائه لایحه بودجه در دولت‌های نهم و دهم احمدی‌نژاد

در ایران از سال 1387 با اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس دولت موظف شد لایحه بودجه کل کشور را حداکثر تا 15‌ آذر ماه هر سال تقدیم مجلس کند.

در صورت تصویب نشدن بودجه تا قبل از موعد مقرر قانونی، به دلیل ارائه نشدن آن در زمان مقرر یا عدم توافق سیاسی و.... معمولا دو رویه در کشورهای مختلف اجرا می‌شود رویه مرسوم تصویب بودجه‌های کوتاه مدت یک ماهه یا دو ماهه و.... است، و روند دیگر که چندان معمول نیست اما سابقه آن در برخی کشورها مانند ایالات متحده وجود دارد تعطیلی نهادهای دولتی تا زمان تصویب بودجه است.

در ایران از سال 1303 تا 1334 جمعا 27 بار مجلس شورای ملی بودجه چند دوازدهم تصویب کرده است پس از آن بودجه چند دوازدهم تصویب نشده تا آن که در سال 1358 به دلیل اوضاع خاص کشور شورای انقلاب بودجه سه دوازدهم تصویب کرده است یعنی بودجه سه ماهه از سال را در اختیار دولت قرار داده است.

بودجه‌های 1359 و 1360 نیز ابتدا دو دوازدهم تصویب شده است پس از آن بودجه چند دوازدهم تصویب نشده تا این‌ که در سال 1389 به دلیل تاخیر زیاد دولت دهم محمود احمدی‌نژاد در ارائه لایحه، بودجه دو دوازدهم تصویب شده است. با تاخیر دوباره دولت در سال 1390 بودجه سال 1391 نیز به صورت سه دوازدهم تصویب شد.

اما این پایان ماجرا نبوده و دولت به دلیل شکستن رکورد خود در خصوص به موقع ارائه نکردن لایحه بودجه سالانه کل کشور که امسال به 86 روز رسید، نمایندگان را بر آن داشت تا تصمیم گرفتند بودجه سال 1392 کل کشور را نیز به صورت سه دوازدهم تصویب کنند.

لایحه بودجه سال 1392 در حالی پس از 86 روز تاخیر که در تاریخ ارائه لایحه بودجه بی‌سابقه است در جلسه علنی روز چهارشنبه نهم اسفند ماه تقدیم مجلس شد که روسای دو قوه مقننه و مجریه حضور نداشتند و نمایندگان تصمیم گرفتند رسیدگی به لایحه بودجه سه دوازدهم را دردستور کار قرار داده و لایحه بودجه کل کشور در سال جدید بررسی کنند.

بنابراین باید منتظر بود و دید تا نمایندگان خانه ملت برنامه یک ساله اقتصادی کشور رها چگونه خواهند نوشت