در این روزهای سرد زمستانی که بحث لایحه بودجه در راهروهای بهارستان گرم است، شاید کمتر کسی صدای خشخش قلمهای نیِ «مستوفیان» عهد ناصری را در پسزمینه ذهنش بشنود. تاریخ بودجهنویسی در ایران، تنها ستونی از اعداد و ارقام خشک نیست؛ بلکه روایتی است از تلاشی ۱۰۰ساله برای مهار کردن قدرت فزونخواه «خرج» با لگام قانونمند «دخل». تاریخ بودجهنویسی در این سرزمین، داستان گذار دردناک از «کیسه شاهی» به «خزانه ملی» است؛ داستانی آغشته به نفوذهای استعماری، بوی نفت و البته سودای ناتمام انضباط مالی. آنچه در پی میآید، روایت تکاپوی ملتی است که میخواست بداند داراییاش از کجا میآید و دقیقاً در کجا هزینه میشود.
خزانه بیدر و پیکر: میراث دوران پیشامدرن
برای درک مفهوم بودجه در ایران، باید از دورانی آغاز کنیم که واژه فرانسوی «بودجه» هنوز به گوش هیچ ایرانیای نخورده بود. در سراسر دوران قاجار و قرنها پیش از آن، نظام مالی ایران بر پایه «دفتر استیفا» میچرخید. در این دوران، چیزی به نام وحدت مالی وجود نداشت. ایران به قطعات جداگانه مالیاتی تقسیم شده بود و هر حاکم محلی، وظیفه داشت پس از کسر هزینههای دستگاه خود، باقیمانده را به مرکز بفرستد. واقعیت تلخ آن روزگار این بود که تمایزی میان «درآمد دولت» و «جیب شخصی شاه» وجود نداشت. مستوفیالممالکها که اسرار مگوی مالیه را در سینه داشتند، با خط دشوار و رمزآلود «سیاق» حسابها را نگه میداشتند؛ خطی که خواندنش تنها از عهده خودشان و شاگردانشان برمیآمد و این خود، ابزاری برای حفظ قدرت بود. کتابچههای دستورالعمل که مستوفیان تهیه میکردند، نه براساس واقعیتهای اقتصادی، بلکه بر مبنای چانهزنی با حکام ولایات تنظیم میشد. اگر شاه هوس سفر فرنگ میکرد یا احیاناً جنگ و نزاعی درمیگرفت، فشار مالیاتی بر رعیت فزونی مییافت، بیآنکه منطقی اقتصادی در کار باشد. در این نظام، پیشبینی درآمدها (تخمین) و هزینهها (برآورد) امری موهوم بود و کسری بودجه، نه با استقراض رسمی، بلکه با پیشفروش محصولات کشاورزی یا مصادره اموال جبران میشد.
مشروطیت: نخستین گام استوار برای حساب و کتاب
نهضت مشروطه (پیروز شده در ۱۲۸۵ خورشیدی) تنها یک خیزش سیاسی نبود، بلکه در عمق خود، واکنشی شدید به بینظمی مالی کشور بود. مشروطهخواهان بهدرستی دریافته بودند بدون نظارت بر خزانه که به میل دربار از آن برداشتهایی صورت میگیرد، آزادی معنایی نخواهد داشت و هیچکدام از آرمانهایی که ملت برای آن مبارزه کردهاست، تحقق نخواهد یافت. با تدوین قانون اساسی و متمم آن، برای نخستین بار اصولی تصویب شد که سنگبنای بودجهنویسی مدرن را گذاشت. اصول ۹۴ تا ۱۰۳ متمم قانون اساسی، بهصراحت اعلام میکرد هیچ مالیاتی نباید وضع شود مگر به حکم قانون و ترازنامه مالیه باید همهساله به تصویب مجلس شورای ملی برسد. تصویب این اصل، لحظهای تاریخی را در اقتصاد کشور رقم زد: تولد مفهوم «بودجه عمومی» در ایران.
نخستین کسی که کوشید این اصول را از روی کاغذ به دنیای واقعی انتقال دهد، «مرتضیقلیخان صنیعالدوله» اولین وزیر مالیه دوران پسامشروطه بود. او با دیدگاهی واقعگرایانه دریافت بدون قطع دستهای پنهان از خزانه، اصلاحات ممکن نیست. اما ساختار سنتی و فساد ریشهدار، سدی محکم در برابر تحولات جدید محسوب میشد. صنیعالدوله تلاش کرد نظام تیولداری را که به اشراف و حکام اختیارات بسیار در عرصه مالی میداد، لغو و درآمدهای دولت را متمرکز کند؛ تلاشی که البته به قیمت جانش تمام شد. او در پانزدهم بهمن ۱۲۸۹ خورشیدی، هنگامی که در راه تقدیم اولین بودجه کشور به مجلس بود، به دست یک «گرجی» و همدست «ارمنی» او که هر دو تبعه روسیه تزاری بودند، ترور شد و به قتل رسید. در بازجویی، تروریستها مدعی شدند با صنیعالدوله اختلاف مالی داشتهاند، ولی اصل قضیه این بود که او بودجه را براساس اصل حمایت از تولید نوشت و این رویکرد، دست دلالان و واردکنندگان خارجی را از خزانه مملکت و جیب مردم کوتاه میکرد و از آن مهمتر، منافع کشورهای خارجی روس و انگلیس را به خطر میانداخت. به همین دلیل، صبح روز تقدیم بودجه ترور شد. تروریستها را به دلیل داشتن تابعیت روسیه تزاری و براساس معاهده کاپیتولاسیون، به سفارت متبوع خودشان تحویل دادند.
عصر مستشاران: مورگان شوستر و اهریمن آشفتگی
ناتوانی دیوانسالاری داخلی در نظمبخشی به مالیه، با توجه به نیازهای جدید و اصول تازهای که باید در تنظیم بودجه رعایت میشد، دولت نوپای مشروطه را بر آن داشت دست به دامن مستشاران خارجی شود. با چنین نگاهی، «مورگان شوستر» به استخدام دولت درآمد و در سال ۱۲۹۰ خورشیدی وارد ایران شد. دولت، او را با اختیاراتی فراتر از یک مشاور و در مقام «خزانهدار کل» قرار داد. شوستر هم کوشید نخستین بودجه فنی ایران را تنظیم کند؛ اما با واقعیتی هولناک روبهرو شد؛ اشراف و شاهزادگان مالیات نمیدادند و کشورهای روس و انگلیس گمرکات را در قبضه داشتند. شوستر با تأسیس «ژاندارمری خزانه» سعی کرد به زورِ قانون، مالیاتها را وصول کند. اما این انضباطگرایی، خشم سفارت روسیه تزاری را برانگیخت. سفارت انگلیس به دلیل گماردن «ماژور راستوکس» (افسر انگلیسی) در مقام فرماندهی ژاندارمری خزانه، کمتر از روسها با شوستر درگیر میشد. اولتیماتوم روسیه تزاری برای اخراج شوستر، نماد بارز تلاقی سیاست بینالملل با بودجهریزی داخلی ایران بود. شوستر رفت، اما میراث او یعنی تلاش برای «تمرکز درآمدها در خزانه مرکزی» به عنوان یک اصل در ذهن نخبگان ایرانی باقی ماند. پس از او «آرتور میلسپو» در دو نوبت (دوران رضاخان و پس از شهریور ۱۳۲۰ خورشیدی) به ایران آمد. در دوره اول حضور میلسپو، همزمان با استقرار دولت مرکزی نظم مالی نسبی برقرار شد. بودجهها از حالت صورتحسابهای پراکنده خارج شدند و شکل واحدی گرفتند. با این حال، حتی در این دوره نیز بودجه بیشتر «فهرست هزینهها» بود تا یک سند برنامهریزی توسعه. نفت کمکم داشت چهره مینمود، اما هنوز به هیولای حاکم بر اقتصاد بدل نشده بود. در همان حال، مشکلات اقتصادی مانند اختلاس، فراگیر بود که بارزترین آنها در ماجرای اختلاس در بانک ملی طی دوره پهلوی اول به چشم آمد.
تولد سازمان برنامه: واقعی شدن رؤیای تکنوکراتها
نقطه عطف تاریخ بودجهریزی در ایران را باید در سالهای پس از جنگ جهانی دوم جستوجو کرد. با افزایش درآمدهای نفتی و نیاز به بازسازی کشور، اندیشه «برنامهریزی» شکل گرفت. «ابوالحسن ابتهاج» چهره معروف تکنوکراسی ایران معتقد بود بودجه عادی دولت (که صرف حقوق کارمندان میشود) باید از بودجه عمرانی جدا باشد. نتیجه این تفکر، تأسیس «سازمان برنامه» در سال ۱۳۲۷ خورشیدی بود. این اتفاق، ساختار مالی ایران را دگرگون کرد. از این پس، ایران دارای دو بودجه شد:
۱. بودجه عمومی: در اختیار وزارت دارایی برای امور جاری
۲. بودجه عمرانی: در اختیار سازمان برنامه برای پروژههای توسعه
تصویب قانون محاسبات عمومی و قانون بودجه سال ۱۳۴۳ خورشیدی، گامی بلند به سوی یکپارچگی بود. در این سال، مسئولیت تنظیم کل بودجه (جاری و عمرانی) به «سازمان برنامه و بودجه» سپرده شد و وزارت دارایی صرفاً مسئولیت وصول درآمدها و خزانهداری را بر عهده گرفت. این ساختار، کموبیش همان استخوانبندیای است که امروز نیز وجود دارد. اما دهه ۱۳۵۰ خورشیدی، بحرانی بزرگ به وجود آمد. با شوک نفتی سال ۱۹۷۳ میلادی و چهار برابر شدن قیمت نفت، منطق بودجهریزی در ایران دچار تغییری بنیادین شد. شاه با نادیده گرفتن هشدارهای کارشناسان سازمان برنامه، بودجه را به شکل سرسامآوری منبسط کرد. بودجه دیگر ابزاری برای تخصیص منابعِ کمیاب نبود، بلکه سندی بود برای توزیع رانت بیپایان نفت. واقعگرایی جای خود را به بلندپروازیهای متوهمانه داد و در پی آن، بیماری هلندی، اقتصاد ایران را زمینگیر کرد.
دوران پس از انقلاب اسلامی
با پیروزی انقلاب اسلامی در سال ۱۳۵۷ خورشیدی، ساختار سازمان برنامه و بودجه حفظ شد، اما در محتوای آن به ناچار تغییراتی ایجاد کردند تا بتواند در شرایط جدید کارایی داشتهباشد. طی دهه ۱۳۶۰ خورشیدی، جنگ تحمیلی و تحریمها، بودجهریزی را به سمت «مدیریت بحران» سوق داد. دولت مجبور بود با درآمدهای اندک نفتی، هم جنگ را اداره و هم با سیستم کوپنی، حداقل معیشت مردم را تأمین کند. در سالهای پس از جنگ، برنامههای پنجساله توسعه (اول تا ششم) مبنای تنظیم بودجه قرار گرفتند. اما بیماری مزمن وابستگی به نفت، همچنان پاشنه آشیل بودجهریزی باقی ماند. تلاشهایی برای «بودجهریزی عملیاتی» (مبتنی بر عملکرد، نه فقط هزینه) از اوایل دهه ۱۳۸۰ خورشیدی آغاز شد، اما مقاومت دستگاههای اجرایی و نبود زیرساختهای آماری دقیق، این پروژه را عموماً در حد شعار باقی گذاشت. به اعتقاد برخی از کارشناسان حوزه اقتصاد، تراژیکترین فصل این داستان در دولت نهم و دهم رقم خورد. انحلال سازمان مدیریت و برنامهریزی در سال ۱۳۸۶ خورشیدی و تبدیل آن به معاونت ریاست جمهوری، عملاً بودجهنویسی را با مشکلات متعددی روبهرو کرد. این تصمیم که با هدف تسریع در اجرای پروژهها و حذف بروکراسی انجام شد، بیانضباطی مالی، تورم و انحراف در تخصیص منابع را در برخی حوزهها به دنبال داشت. هرچند این سازمان در دولت یازدهم احیا شد، اما برخی معتقدند آثار آن گسست نهادی همچنان بر پیکره نظام بودجهریزی کشور هویداست.
سخن پایانی
امروز که به تاریخ صد و اندی ساله بودجه در ایران مینگریم، الگویی تکرارشونده را میبینیم: وابستگی مرگبار به نفت که نوسانهای جهانی آن، مستقیماً سفره مردم را هدف میگیرد؛ حجیم شدن بیرویه دولت که بودجه جاری را میبلعد و سهمی برای عمران باقی نمیگذارد و البته، عدم شفافیت در بودجه شرکتهای دولتی که چون کوه یخی، بخش بزرگ آن زیر آب است. تاریخ تنظیم بودجه در ایران گواهی میدهد «نوشتن» اعداد روی کاغذ آسان است، اما پایبندی به قیود آن، ارادهای راسخ میطلبد. تا زمانی که بودجه از سند «توزیع رانت» به سند «برنامه مالی» تغییر ماهیت ندهد، در بر همان پاشنه ۱۰۰ساله خواهد چرخید.
نظر شما